Marcela Sanabria Hernández | Eduard Ortiz Pineda
| Rolando Fernández Aguilar | Miroslava Bonilla Cabañas
Autor/ Author Marcela Sanabria Hernández Universidad Estatal a
Distancia
Rolando Fernández Aguilar
Universidad de Costa Rica/ PRIDENA-UCR
Ciudad: San José, Costa
Ciudad: San José, Costa Rica. Rica.
Eduard Ortiz Pineda Miroslava Bonilla Cabañas Universidad de Costa Rica/ Universidad Nacional de OBINA-UCR Costa Rica (UNA)
Ciudad: San José, Costa
Rica.
Ciudad: Heredia, Costa Rica
Recibido: 03/09/2025
Aprobado: 17/11/2025 Publicado: 06/01/2026
Este artículo analiza el marco político y legal en materia de derechos humanos de las niñeces y adolescencias en condición de vulnerabilidad en Costa Rica, durante el período 2019-2024. Desde el enfoque de derechos humanos, se analiza la condición de grupos específicos: población indígena, trabajo infantil, población migrante y población LGTBQ+ durante el período de pandemia y postpandemia. Se utilizó una metodología descriptiva con enfoque crítico-interpretativo, con el objetivo de comprender el accionar institucional, desde el ámbito legislativo y de política pública en Costa Rica. Se identifican avances, retrocesos y desafíos en la garantía de derechos de los grupos de población analizados, prevaleciendo la ausencia de leyes y políticas públicas para determinadas poblaciones. El análisis concluye que la población indígena y la población LGTBQ+ tienen una exclusión estructural histórica, a diferencia del trabajo infantil y de la población migrante, quienes disponen de leyes y políticas públicas más amplias para garantizar sus derechos. Sin embargo, el trabajo infantil tiene el reto de lograr una mayor articulación interinstitucional pública y privada, y la población migrante superar el sesgo xenofóbico cultural que obstaculiza la materialización de las disposiciones legales.
Abstract: TThis article analyzes the political and legal framework regarding the human rights of vulnerable children and adolescents in Costa Rica during the 2019-2024 period. From a human rights perspective, the situation of specific groups is analyzed: indigenous
population, child labor, migrant population, and LGBTQ+ population during the pandemic and post-pandemic period. A descriptive methodology with a critical-interpretative approach was used to understand institutional actions from the legislative and public policy perspectives in Costa Rica. Progress, setbacks, and challenges in guaranteeing the rights of the analyzed population groups are identified, with a predominant lack of laws and public policies for certain populations. The analysis concludes that the indigenous and LGBTQ+ populations suffer from historical structural exclusion, unlike child labor and migrant populations, who have broader laws and public policies to guarantee their rights. However, child labor faces the challenge of achieving greater inter-institutional coordination between public and private institutions, and the migrant population must overcomethexenophobicculturalbiasthathinderstheimplementationoflegalprovisions.
El contexto pospandémico se evidenció, a nivel global y nacional, cómo las múltiples desigualdades se interseccionan en poblaciones vulnerabilizadas de previo, así como, incapacidades institucionales para responder ante estos desafíos. Las niñeces y las adolescencias fueron una de estas poblaciones, en la cuales los impactos de la externalización de las desigualdades generaron retrocesos y aumento de condiciones vulnerabilizantes.
Para el caso costarricense, en el año 2020, el 26% de los hogares del país se encontraban en situación de pobreza, en los cuales el 32% de las personas, entre los 0 y 18 años, vivía en dichos hogares, lo cual se traduce en que 1 de cada 3 niños o niñas es pobre (UNICEF, 2021). Según la ENAHO (2022), el país registra un total de 498 259 personas menores de edad entre los 0 y los 18 años en pobreza, de los cuales 170 063 corresponde a personas menores de edad que se ubican en pobreza extrema. A nivel porcentual, y en edades decenales, la ENAHO (2022) establece que, entre los 0 y los 9 años, un 19,87% se encuentra en pobreza extrema, mientras un 16,26% en pobreza no extrema, mientras que para el rango etario de los 10 a los 19 años, el 23,36% se mantiene en la pobreza extrema y un 18,79% en pobreza no extrema.
Por otro lado, el Estado de la Educación identificó y analizó, de forma consistente, el contexto prepandémico y pandémico como un “apagón educativo” en el país, relacionado con las deficiencias educativas, las pésimas condiciones de infraestructura, las desigualdades para poder acceder de forma igualitaria a la educación, y las condiciones contextuales que expulsaron a la niñez y la adolescencia.
El acceso a la educación preescolar, general básica y diversificada, así como su calidad, continúan siendo desafíos clave, acentuándose esta problemática en los últimos cuatro años, momentos en los cuales se encadenaron reiteradas y significativas interrupciones de los ciclos lectivos (huelgas y la pandemia del COVID-19) que han provocado un fuerte recorte en los aprendizajes estudiantiles, desarrollo de competencias y habilidades vitales para el progreso del país y la democracia (Programa Estado de la Nación, 2021; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2023).
Sin embargo, se ha planteado, desde el Informe del Estado de la Educación
2021, que los retrocesos educativos no pueden justificarse a partir de la disrupción creada por la pandemia. Ciertamente, esta agravó los problemas, pero, como se ha documentado en ediciones anteriores, el sistema educativo en los niveles de preescolar, básico y diversificado, ya presentaba desempeños inerciales, es decir, no había una resolución de problemas de fondo (Programa Estado de la Nación, 2021). Asimismo, esta investigación se propuso describir las acciones de políticas públicas generadas en el periodo 2020-2024 en materia de niñeces y adolescencias en cuatro grupos en condición de vulnerabiliadad: población infantil indígena, género y diversidad sexual en la infancia, población infantil migrante y trabajo infantil. Además, se tomó en cuenta dos momentos históricos que modificaron las condiciones institucionales, políticas y sociales: la pandemia y la postpandemia. No obstante, para poner en contexto el periodo de la pandemia y la postpandemia se revisaron algunos documentos previos a la pandemia para entender los avances en materia de políticas públicas, leyes y reglamentos publicados por las instituciones públicas pertinentes a
cada uno de los cuatro grupos en condición de vulnerabilidad estudiados.
Como lo señalan Martínez-Franzoni y Sánchez-Ancochea (2023), la pandemia abrió una ventana de oportunidades para que se generaran condiciones y acciones de políticas orientadas a la igualdad, distribución de las riquezas, así como al fortalecimiento de lo público e institucional. No obstante, según Martínez-Franzoni et al., (2023) se dio un impulso a medidas restrictivas en términos fiscales, enfocado en la austeridad y reducción del gasto, así como las limitaciones de la institucionalidad.
En este contexto, las políticas públicas y los marcos normativos desempeñan un papel central en la ampliación o restricción de la institucionalidad respecto a poblaciones históricamente excluidas. En este caso, interesó el análisis en la población infantil indígena, género y diversidad sexual en la infancia, población infantil migrante y trabajo infantil; en específico, la investigación ahondó en las condiciones de avance, retrocesos y desafíos de las políticas públicas en este contexto.
En síntesis, la investigación fue de carácter descriptiva, con un enfoque crítico interpretativo cuyo objetivo fue identificar y describir las políticas públicas, las acciones de políticas y normativa generada en un contexto de complejidad social, institucional, y económico, como lo fue la pandemia por COVID-19 en cuatro grupos de niñeces y adolescencias en condición de vulnerabilidad: población infantil indígena, género y diversidad sexual en la infancia, población infantil migrante y trabajo infantil. El eje transversal de la investigación son las cuatro poblaciones de estudio, sus situaciones, características dentro de las leyes, normativas y documentos revisados por fecha de publicación. Su finalidad fue generar recomendaciones de políticas públicas para los espacios y personas tomadores de decisiones en Costa Rica en materia de niñeces y adolescencias en condición de vulnerabilidad.
Esta investigación se desarrolló utilizando una metodología de carácter descriptivo con un enfoque crítico-interpretativo, cuyo interés es analizar y comprender la forma del accionar institucional, desde el ámbito legislativo y de política pública, en relación con la situación de las niñeces en condiciones de vulnerabilidad entre los años
2019 y 2024. De esta manera, la investigación rescata principalmente significados, aspectos de mejora, avances y vacíos presentes en los marcos normativos vigentes y reconoce el carácter contextual, histórico y la situación de las políticas que afectan directamente a esta población.
El equipo investigador realizó una exhaustiva revisión bibliográfica y documental, en documentos y normativas del ámbito legal nacional, de políticas públicas, lineamientos institucionales, planes estratégicos y pronunciamientos oficiales emitidos por instituciones clave como el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), entre otros. La selección de documentos se basó en su pertinencia en relación con la protección integral de los derechos de las niñeces y en su emisión durante el periodo de la pandemia COVID-19, postpandemia y nueva normalidad.
En ese sentido, es importante hacer referencia a que el COVID-19 tiene sus inicios en diciembre del 2020 cuando en Wuhan (China) se ubican los primeros casos de pacientes con crisis respiratorias, pasando por la identificación del virus en enero 7 del 2020 hasta los cierres de fronteras, y el aislamiento entre los años 2020 y 2021 (Savona,2020). En cuanto a la postpandemia, se caracteriza por una serie de cambios en ámbitos sociales, laborales, educativos, y salud pública, entre otros. Se evidencian, por lo tanto, acelerados cambios en lo tecnológico, en el consumo, y en la política que incide en los derechos individuales y el bien colectivo. Esta nueva forma de vivir después de la pandemia y la postpandemia ha venido a denominarse la “nueva normalidad”, caracterizándose de alguna forma por seguir con algunas medidas restrictivas o más bien un conjunto de medidas y cambios de la sociedad, para poder adaptarse a esa post pandemia.
El análisis se organizó en torno a cuatro dimensiones temáticas definidas por
el equipo investigador: población infantil indígena, género y diversidad sexual en la infancia, población infantil migrante, y trabajo infantil. Estas dimensiones fueron definidas a partir de su relevancia en el contexto costarricense y de los desafíos históricos que representan en términos de equidad, acceso y protección de derechos. La revisión documental evidenció una mayor disponibilidad de información en algunos ejes, tal es el caso del trabajo infantil y la población migrante, mientras que en otros se denotaron serias falencias como en los temas de infancia indígena o la diversidad sexual.
El trabajo metodológico inició con la recopilación, lectura crítica y sistematización de los documentos seleccionados. Posteriormente, se diseñaron fichas de análisis con lo cual se logra identificar elementos clave como enfoques de protección, principios rectores, población destinataria, y articulación interinstitucional. Asimismo, y más aún al ser una investigación cualitativa, se utilizaron categorías de análisis emergentes, que surgieron del cruce entre los documentos revisados y los referentes teóricos, especialmente aquellos basados en el enfoque de derechos, la equidad social y la atención integral a las niñeces en contextos de vulnerabilidad.
La actual defensora de los habitantes, Angie Cruickshank Lambert (Defensoría de los Habitantes, 2024) ha comunicado que la elaboración de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2024-2036, excluye de la misma a la población, evidenciando de esta manera un hecho que ha sido recurrente a lo largo de la historia, constituyendo una flagrante violación a sus derechos y una discriminación a esta población.
Se debe recordar que las niñeces y adolescencias costarricenses están protegidas por todo el marco jurídico y legal que se provee para el cumplimiento y defensa de sus derechos, y la población indígena no es la excepción. La dificultad radica en las características propias de esta población, sus condiciones de vida y sus particularidades, que acentúan su condición de vulnerabilidad. Y de alguna forma pareciera que estas particularidades no se están considerando cuando se trabaja desde los marcos jurídicos en la formulación de programas y proyectos, y en la construcción de indicadores, entre otros, dejando de esta forma desprotegida a dicha población.
Así, por ejemplo, la Ley 6172 Ley Indígena del 29 de noviembre de 1977, en sus respectivos derechos y reglamentos posteriores no menciona a la población infantil con algún tipo de distinción. Y esto es tan evidente que informes de UNICEF del 2006 establecían lo siguiente (19 -20):
Problemas con la calidad de la información por la falta de criterios y fuentes de información fidedignas, ya que no estaba la variable étnica incluida en estas, afectando así el desarrollo social.
Mucha de la información se encontraba mezclada con información de la población campesina, la cual no estaba segregada.
Población indígena ubicada en cantones y distritos marginales, con altos niveles de pobreza y riesgo social.
Independientemente de la población donde se ubicaba, estos eran sumamente pobres, lo que generaba factores de mayor vulnerabilidad en la población infantil a nivel de salud alimentación, educación.
El Octavo Informe del Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia en Costa Rica (EDNA, 2015, 51) indica que la situación de las niñeces indígenas es muy grave y debe ser considerada como prioritaria por las brechas que se van ampliando con otras poblaciones, especialmente en temas como salud y educación.
Ese mismo informe indica que las principales razones para determinar una violación o un deterioro en el cumplimiento de sus derechos está asociado a (EDNA, 2015, 80):
Menos acceso a la educación, limitada en muchos casos por su lengua
Limitado acceso a servicio de salud y a especializaciones en este ámbito
Altos niveles de pobreza
Aislamiento geográfico
Alto nivel de trabajo infantil
Alto nivel de embarazo adolescente
En el caso del IX Informe del estado de los derechos de la niñez y adolescencia de Costa Rica (EDNA, 2019) evidencia situaciones ya mencionadas en informes anteriores como son los datos relacionados con poblaciones vulnerables que afectan las estadísticas y nacionales y con ello la toma de decisiones; tal es el caso de la mortalidad infantil o temas de salud. A lo que se hace referencia, y por experiencias vivenciales de pobladores de la zona, es al poco acceso a estos servicios, el deterioro de las instalaciones de las áreas de salud y la falta de especialistas, más aún en temas de niñas (especialidades pediátricas). También en temas de salud se señala la desnutrición como un problema que vive la población indígena infantil.
Como puede observarse a lo largo de este análisis, y de acuerdo con los criterios que muestran los diferentes instrumentos e informes, se puede observar que la situación de la niñez indígena costarricense en materia de derechos refleja desafíos significativos, principalmente asociados a temas de marginación y al acceso a servicios esenciales.
En cuanto a la educación, el acceso a ella en zonas de difícil ingreso o remotas es una realidad. Ello sin mencionar la problemática de que carecen de infraestructura adecuada, de maestros capacitados y de recursos educativos. Por otra parte, se insiste en la necesidad de contar con programas educativos que integren la cultura y el idioma indígena, para favorecer así los procesos de aprendizaje.
Otra realidad que vive la población indígena, y así también sus niñeces, es el difícil acceso a los servicios de salud y a atención con especialidad pediátrica; más aún, en una población que se ha caracterizado por tener altas tazas de desnutrición y mortalidad infantil. La pobreza y exclusión social son inherentes a la población, impactando a sus niñeces y adolescencias; pero al revisar la legislación no hay propuestas claras de leyes o política social enfocadas a atenderla, lo que genera una brecha con el resto de la población y acentúa la precaria situación de estas comunidades, y deja desprotegidos
a los indígenas.
No se puede negar que existen organizaciones no gubernamentales, asociaciones, universidades públicas, fundaciones y algunos sectores del gobierno realizando acciones para mejorar las condiciones de vida de las niñeces y adolescencias indígenas, pero los problemas macro, los problemas estructurales persisten, y requieren de un compromiso y voluntad políticos para ser atendido: pero cómo se va a lograr esto cuando desde lo esencial, como es una Política Nacional de Niñez y Adolescencia, dicha población queda excluida.
El trabajo infantil es fenómeno complejo, multidimensional y no-uniforme, lo cual le dota de una variedad de aproximaciones según el posicionamiento analítico; de ahí su complejidad para definir y abordar. No obstante, se parte de un posicionamiento relacional en términos conceptuales, que permita un mínimo de acuerdo. Para la
OIT (2017), el trabajo infantil se comprende como aquellas actividades de orden económico, que son efectuadas por personas menores de quince años, sin distinción de su ocupación. Según Borrayo (2012), aunado a la concepción más eclética de la OIT, hay que añadir a la concepción de trabajo infantil el elemento de vulnerabilidad asociada a factores de explotación y vínculo ilícito del trabajo, es decir, una concepción social y una concepción jurídica.
En síntesis, se comprende trabajo infantil como el desarrollo de actividades económicas desarrolladas por las niñeces y adolescencias, en condiciones lícitas o ilícitas bajo factores de vulnerabilidades que impactan el desarrollo humano y sus derechos.
Ahora bien, Costa Rica se posiciona como el país con la tasa más baja de ocupación de niñez y adolescencia en Centroamérica; no obstante, es claro que los efectos socioeconómicos asociados con la pandemia de COVID-19 generaron un incremento en los índices de trabajo infantil. De acuerdo con los últimos datos de la Encuesta Nacional de Hogares del 2021, la OIT identifica que el país aún cuenta con 6.091 niños, niñas y personas adolescentes, de 12 a 17 años, que se encuentran en situación de trabajo infantil. Y aunque eso significa una reducción de la tasa de ocupación del 1,4% al 1,31% con respecto al 2020, el compromiso del país es erradicarlo por completo (OIT, 2022b).
Ante esta realidad, el país ha generado distintas acciones de políticas tales como: la Política Nacional de la Niñez y Adolescencia 2024-2036 (PNNA), la Hoja de Ruta para hacer Costa Rica un país libre de trabajo infantil y sus peores formas 2021-2025, el Modelo de Identificación del riesgo de Trabajo Infantil, Protocolo Interinstitucional de Atención Integral para niños, niñas y adolescentes víctimas de Explotación Sexual y Explotación Sexual Comercial en el 2022, entre otras acciones políticas.
El caso de la Hoja de Ruta para hacer Costa Rica un país libre de trabajo infantil y sus peores formas 2021-2025 fue producto del trabajo interinstitucional y el diálogo entre los distintos entes encargados de combatir el trabajo infantil en Costa Rica. Esta acción de política se lanzó el 20 de junio de 2022 como iniciativa del diálogo social entre el gobierno, las organizaciones de empleadores, las organizaciones de trabajadores y organizaciones no gubernamentales, lo cual ha sido un elemento distintivo, pues integra múltiples actores en la elaboración de políticas apropiadas y receptivas que aborden el trabajo infantil y los desafíos que este conlleva.
A partir de las acciones políticas identificadas, se pueden describir algunas de las principales relacionadas con el trabajo infantil:
Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Adolescencia Trabajadora: Costa Rica ha implementado varios planes nacionales desde los años 2000 para erradicar el trabajo infantil y proteger a los adolescentes en el mundo laboral. El más reciente, el Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Adolescencia Trabajadora (PNEti), tiene metas claras de eliminar el trabajo infantil y asegurar condiciones dignas para los adolescentes que trabajan.
Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2015-2025: esta política establece un marco general para la protección de los derechos de los niños y
adolescentes en Costa Rica, con el trabajo infantil como una de sus prioridades. La política refuerza el compromiso de prevenir y erradicar todas las formas de trabajo infantil.
Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Adolescente Trabajador (CNEPTI): la CNEPTI es una instancia creada en 1996 para coordinar las acciones entre instituciones gubernamentales y otros actores de la sociedad civil con el fin de erradicar el trabajo infantil. Su función es supervisar la implementación de políticas, campañas de sensibilización y programas de intervención directa.
Fortalecimiento de la legislación: En el reciente cuatrienio se han propuesto y aprobado distintos proyectos de ley con el fin de combatir el trabajo infantil, tales como: el Expediente 24063. Ley para resguardar a las personas menores de edad de los depredadores sexuales en redes sociales y su privacidad mediante medidas penales para la protección contra depredadores sexuales en redes sociales o el Expediente 24050, Ley de protección a los menores de dos años para la incorporación de un programa de alimentación saludable en casos específicos.
Inspecciones laborales: el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) realiza inspecciones regulares para detectar casos de trabajo infantil, particularmente en sectores vulnerables como la agricultura y el trabajo doméstico. Estas inspecciones son fundamentales para identificar y sancionar a los empleadores que incumplen las normas laborales. Recientemente, las inspecciones se fortalecieron gracias al Protocolo para la Detección y Derivación de Situaciones de Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Trata, aprobado en el 2023.
Convenios interinstitucionales: el gobierno, junto con Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y organismos internacionales, ha desarrollado campañas de sensibilización y convenios para crear conciencia sobre los efectos negativos del trabajo infantil y la importancia de la educación para el futuro de las niñeces y adolescencias. Un ejemplo de ello fue el Convenio de cooperación interinstitucional entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el IMAS, con el fin de contribuir a la erradicación del trabajo infantil y protección de la persona adolescente trabajadora, Convenio CL No. 044-2020, vigente en el periodo 2020-2024.
En términos generales, el país cuenta con una serie importante de acciones de políticas públicas que están enfocadas en la erradicación de toda forma de trabajo infantil, o bien, que vinculan dicha problemática con otro conjunto de acciones institucionales.
En esta línea, las acciones políticas analizadas para Costa Rica se caracterizan por su componente prolongado; acciones como la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036 (PNNA) o la Hoja de ruta para hacer Costa Rica un país libre de trabajo infantil y sus peores formas 2021-2025 buscan la atención de las niñeces y adolescencias en condición de trabajo infantil a largo plazo y paulatinamente.
Por otro lado, se evidenció que, a pesar de que existe un trabajo constante con
organismos internacionales como UNICEF, por ejemplo, para la creación de la Hoja de Ruta, se presenta una escasa articulación entre el sector público con entes privados (empresas y cámaras empresariales) con el fin de atenuar y erradicar el trabajo infantil en los sectores sensibles.
Tabla 2. Políticas y actores involucrados en acciones políticas en materia de trabajo infantil en Costa Rica,
Actor | Sector que representa | Acción política específica |
Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social | Público (Poder Ejecutivo) | Modelo de Identifica-ción del riesgo de Tra-bajo Infantil |
Consejo Nacional de la Niñe y la Adolescencia | Público (Poder Ejecutivo) | Informe anual de resultados de pro-gramas, proyectos y actividades realiza-das con niñas, niños, adolescentes, padres, madres y familias, del periodo 2021 |
Patronato Nacional de la Infancia (PANI) | Público (Poder Ejecutivo) | Política Nacional de la Niñez y la Adolescen-cia 2024-2036 (PNNA) |
Asamblea Legislativa | Público (Poder Legislativo) | Expediente 23928, Ex- pediente 24014, Expe- diente 24050. |
UNICEF, Organización In-ternacional del Trabajo (OIT) y CEPAL | Organismos internaciona-les | Protocolo Interinsti-tucional de Atención Integral para niños, niñas y adolescentes víctimas de Explota-ción Sexual y Explota-ción Sexual Comercial |
MTSS-IMAS | Público | Convenio de coopera-ción interinstitucional entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el IMAS |
En este apartado de la investigación se presenta la normativa relacionada con niñez y adolescencia migrante en tres momentos: un año antes de la pandemia del COVID-19, las medidas que se tomaron en torno a niñez y adolescencia migrante durante la pandemia y lo que se publicó posteriormente; particularmente, se hace alusión a la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036 que estuvo a cargo del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia.
Esta parte de la investigación muestra las medidas normativas llevadas a cabo por algunas instancias del Estado costarricense para garantizar el acceso a derechos de las personas migrantes en Costa Rica y, por extensión, el acceso a derechos de niñeces migrantes en materia específica de educación, salud y regulación migratoria.
El 7 de diciembre del 2019, meses antes de que se declarara como pandemia el coronavirus de tipo 2, causante del síndrome respiratorio agudo severo denominado SRAS-CoV-2, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emite la Resolución 04/19 que lleva por título: Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos, Migrantes, Refugiados, Apátridas y Víctimas de Trata de Personas, donde se afirma que “[…] incontables mujeres, niñas y personas LGTBI migrantes, incluidos los refugiados, sufren por violencia específica, continua y desmedida en sus países de origen, tránsito o destino” (2). Se reafirma la responsabilidad compartida de los Estados para asegurar los Derechos Humanos para las personas migrantes, especialmente las más vulnerables como los niños, niñas y adolescentes.
Como bien se sabe, el estatus de refugio refiere, de acuerdo con la Asamblea Plenaria de la XIX Cumbre Judicial de Iberoamericana de abril 2018, a personas o grupos de personas que se ven obligadas a salir o huir de su hogar o residencia para evitar situaciones de riesgo debido a catástrofes naturales, o el cambio climático provocado por el propio ser humano, en cuyo caso se denominan personas damnificadas. La pandemia del COVID-19 cabe dentro de estas características, por lo cual los Estados, en este caso Costa Rica, tienen la obligación de guardar los Derechos Humanos de las personas migrantes y sus familias.
El 18 de marzo del 2020, Costa Rica emitió la decisión de cerrar sus fronteras ante el avance de la pandemia del COVID-19. En ese contexto, solo se permitió el ingreso a ciudadanos y residentes costarricenses que hayan quedado fuera de sus fronteras por las razones que fueran, como bien lo señala Forbes Staff (2020): “[…] a partir de las 23.59 hora local del 18 de marzo Costa Rica solo permitirá el ingreso al país de ciudadanos costarricenses y residentes, quienes deberán someterse a un aislamiento de 14 días” (Par. 3).
En ese contexto, muchas familias migrantes en tránsito quedaron varadas en las fronteras costarricenses. Además, el 17 de marzo, el Gobierno de Carlos Alvarado inició el operativo “Fronteras Seguras” que, de acuerdo con Pomareda García (2020), impidió el acceso de 15.580 personas extranjeras que pretendían ingresar sin documentos migratorios, principalmente provenientes de Nicaragua. La medida tenía
sentido en el contexto de la emergencia; sin embargo, también desató una reacción xenofóbica por parte de amplios sectores de la población costarricense.
No obstante, una medida positiva tomada por el gobierno meses después de la implementación de la acción “Fronteras seguras” fue la compra de material para montar y equipar campamentos para migrantes en condiciones vulnerables en La Cruz, Guanacaste, de acuerdo con Pomareda García (2020).
Al año siguiente, sin todavía conocerse todas las consecuencias que surgirían del desarrollo del COVID-19, la Resolución 04/19 de la CIDH fue uno de los documentos normativos que ampararon a la población migrante en general y a la niñez y adolescencia, en particular, en el acceso a los derechos en el contexto de pandemia. Uno de esos casos fue la Circular 207-2021, emitida por el Poder Judicial para dictar “Lineamiento para garantizar el Acceso a la Justicia a Niños, Niñas y Adolescentes Migrantes, Solicitantes de Refugio, Refugiados y Apátridas, con especial atención en los no acompañados o separados.”
El documento menciona, dentro de las recomendaciones, la necesidad de “ […] establecer un lineamiento para la atención, protección y seguimiento de las niñas, niños y adolescentes dentro de las competencias del Poder Judicial, para un adecuado acceso a la justicia, de forma integral y con observancia al Principio del Interés Superior del niño y la niña” (2021, 8).
Entre dichos lineamientos se encuentran:
Medidas procesales: a) los procesos que impliquen niñeces y adolescencias migrantes deben tomar en cuenta los principios establecidos en instrumentos internacionales de protección como la no discriminación y la confidencialidad; b) el PANI debe intervenir en caso de NNA migrantes acompañados o no, pero sin documentación a la mano.
Medidas de sensibilización: incluir dentro de sus planes de capacitación el principio del interés superior del niño(a).
Medidas administrativas: a) garantizar espacios amigables, seguros e higiénicos para niñeces y adolescencias migrantes en procesos migratorios, b) se reitera el acompañamiento técnico del PANI.
Medidas de información: de parte del Poder Judicial para informar y comunicar sobre acceso a la justicia para personas migrantes (35).
Todas estas medidas emitidas en la Circular 207-2021 se venían gestando desde antes del inicio de la pandemia; sin embargo, el que se haya publicado en el contexto de emergencia sanitaria pudo haber servido de instrumento relevante para la protección de los derechos de niñeces y adolescencias migrantes.
El 10 de abril del 2020, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emitió la Resolución No. 1/2020: Pandemia y Derechos Humanos en las Américas que proponía la necesidad de emitir medidas de emergencia frente a la pandemia, debido al impacto diferenciado de la crisis sanitaria. En ese sentido, la Resolución cuenta con
todo un apartado denominado: “Personas migrantes, solicitantes de asilo, personas refugiadas, apátridas, víctimas de trata de personas y personas desplazadas internas”. En este se refiere, entre otros aspectos, a la protección de los derechos de niñez y adolescencia migrante y allí se destacan:
Evitar el empleo de estrategias de detención migratoria y otras medidas que aumenten los riesgos de contaminación y propagación de la enfermedad generada por el COVID-19 y la vulnerabilidad de las personas en situación de movilidad humana […] para que estas personas y sus familias puedan salvaguardar su derecho a la salud sin ninguna discriminación.
Abstenerse de implementar medidas que puedan obstaculizar, intimidar y desestimular el acceso de las personas en situación de movilidad humana a los programas, servicios y políticas de respuesta y atención ante la pandemia del COVID-19.
La necesidad de garantizar el derecho de retorno al país de origen de aquellas personas migrantes que lo deseen garantizando el principio de unidad familiar sin menoscabo del derecho al refugio de aquellas familias que lo soliciten.
Y la necesidad de impulsar “acciones de sensibilización a través de campañas y otros instrumentos de comunicación y elaborando protocolos y procedimientos específicos de protección y atención dirigidos a niñas, niños y adolescentes migrantes y refugiados” (2020, 19).
En consonancia con la Resolución emitida por la CIDH, durante el COVID-19 en Costa Rica, se implementaron una serie de medidas en materia migratoria que tuvieron impactos indirectos en niños y adolescentes migrantes. Entre estas medidas se destacan las siguientes:
Regularización del estatus migratorio: se implementaron mecanismos temporales para migrantes, entre ellos niñeces y adolescencias para resolver su situación migratoria sin complicaciones añadidas por la Pandemia.
Acceso a la educación: el MEP y Migración y Extranjería promovieron medidas para que niñeces y adolescencias migrantes continuaran con su formación.
Uno de esos casos fue la Resolución NºDJUR-0019-01-2021-JM emitida el 26 de enero del 2021, donde se regulan, de manera temporal y diferenciada, los requisitos y la identificación de las personas menores de edad migrantes insertas en el sistema educativo público, con el objetivo de brindar posibilidades de permanecer legalmente en el país y realizar sus estudios primarios y secundarios en centros educativos avalados por el MEP.
Un aspecto importante de esta resolución fue que en la vacunación contra el COVID-19 se incluyó a la población migrante entre ellos niñeces y adolescencias en las campañas de vacunación con miras a la protección de su salud y así reducir el contagio
entre la población en general. No obstante, las niñez y adolescencia migrante fue la última en ser vacunada puesto que no era población de alto riesgo en comparación con la población adulta mayor. Además, en la circular N° GG-0733-2020 publicada por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), se garantiza la atención a todas las personas que presenten algún síntoma de la enfermedad, incluyendo a las personas migrantes (en CEJIL, 2020).
Atención psicosocial: en los centros educativos se realizaron campañas virtuales de atención emocional para abordar los efectos psicosociales ocasionados por la pandemia. En el 2020, el Ministerio de Educación (MEP), elaboró la “Guía Regresar”, la cual contiene orientaciones y acciones específicas para el proceso de acompañamiento socioemocional y pedagógico a la comunidad educativa que le permita un reingreso
El regreso a las clases presenciales en un entorno seguro debe garantizar una toma de decisiones que priorice la salud física, socioemocional y la selección de aprendizajes esperados, siguiendo los lineamientos generales para la reactivación de los CE públicos y privados ante el COVID-19 y los procedimientos específicos estimados para este retorno seguro (2020, 5).
seguro a la presencialidad:
Para efectos de las niñeces y adolescencias migrantes, la elaboración de esta Guía se amparó en las principales disposiciones legales en materia de niñez, adolescencia y personas en condición de vulnerabilidad, de acuerdo con el marco normativo costarricense, así como normas internacionales; esto incluye a la población migrante. Por ejemplo, en la página 7 ubica factores de riesgo que pueden conducir a la exclusión de niñeces y adolescencias, entre ellos el estatus de migrante, apátrida o refugio de las niñeces y adolescencias.
Costa Rica cerró las fronteras para evitar contagios; no obstante, en las fronteras con Nicaragua se dictaron medidas para permitir el acceso a la vacunación contra el COVID a personas migrantes, entre ellos niñeces y adolescencias.
En noviembre del 2023, se aprobó la Política Migratoria Integral 2024-2034. Esta aborda las dinámicas migratorias de manera general para todas y todos los migrantes. Incluye aspectos de integración socio cultural y económica, sin especificar medidas exclusivas para niñeces y adolescencias. No obstante, destaca la importancia de respetar los derechos humanos de los grupos migrantes vulnerables, en este caso niñeces y adolescencias y la priorización de su protección.
Uno de los principios en los que rige esta política es el interés superior de la persona menor de edad asumido desde el Código de la Niñez y Adolescencia como: “Toda acción pública o privada concerniente a una persona menor de dieciocho años, deberá considerar su interés superior, el cual le garantiza el respeto de sus derechos en un ambiente físico y mental sano, en procura del pleno desarrollo personal” (Art. 5). Entre los aspectos sociales que menciona esta Política, se encuentran: “[…] garantizar el cumplimiento de los derechos de la niñez y las personas adolescentes migrantes, de conformidad con las convenciones internacionales en esta materia. Se
tendrá especialmente en cuenta el interés superior de estas personas” (Apartado 44). Entre las Referencias normativas en aspectos institucionales que menciona la Política se encuentran la siguiente: Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños que complementa la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia.
También, uno de los logros más significativos posterior a la pandemia fue la publicación por parte del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia de la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036. Este documento abarca temas relacionados con los derechos de niñeces y adolescencias, pero dando una subdivisión al tipo de derecho, y por cada subdivisión mantienen puntos donde se enfocan en la explicación en relación con ese derecho. Dentro de las perspectivas del plan, reconocen la forma de actuar dentro de las situaciones con diferentes modelos y estrategias para la intervención en soluciones idóneas en situaciones de niñez y adolescencia migrante en diferentes inserciones.
son discriminadas en los servicios institucionales y por sus pares, debido a su nacionalidad y condición migratoria. Entre sus demandas, señalaron la promoción de procesos de sensibilización e información sobre la migración y las realidades que viven las personas solicitantes de refugio y refugiadas, así como mejorar la coordinación y articulación entre las instituciones del Estado de forma que les permita el acceso oportuno a los servicios sociales que garanticen un abordaje integral (2024, 99).
La importancia de este documento viene expuesta en las diferentes cifras que muestran acerca de la población menor de edad migrante situada en Costa Rica. Por ejemplo, en el apartado denominado “Dignidad y discriminación” la Política se refiere a resultados del estudio denominado Estado de los Derechos, Costa Rica 2021, donde se les consultó a personas menores de edad sobre diferentes aspectos relacionados con la discriminación y las niñeces y adolescencias migrantes y solicitantes de refugio, y los entrevistados expresaron que:
Con respecto al acceso a la salud, la Política menciona que un 37% de los menores de edad migrantes no cuenta con seguro social. Entre sus demandas, las niñeces y adolescencias migrantes se expresaron sobre la necesidad de mejorar el acceso al sistema educativo para tener oportunidad de profesionalización futura. Y en el apartado denominado “Protección especial” se hace hincapié en la necesidad de desarrollar estrategias para que personas en condición de vulnerabilidad, entre ellos niñeces y adolescencias migrantes, gocen de “[…] el acceso oportuno a servicios de educación, salud, cultura, deporte, recreación y actividad física, entre otros, de calidad, así como de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (2024, 201).
Por último, la Política (2024) deja claro en el apartado “Resultados, indicadores y metas” la importancia del abordaje integral de niñeces y adolescencias migrantes y refugiados en dos aspectos importantes:
El combate a la explotación sexual, comercial, trata de personas y tráfico
de migrantes (resultado 5).
El ejercicio pleno de los derechos de niñeces y adolescencias migrantes,
refugiadas, personas asiladas y apátridas (resultado 10).
La Convención sobre los Derechos del Niño (1989), ratificada por el Estado costarricense en 1990, establece el derecho a la no discriminación y el derecho a la identidad de las personas menores de edad (artículos 2 y 8). El derecho a la identidad se refiere al hecho de preservar la identidad de la persona menor de edad, lo que implica respetar la forma en la que la persona se identifica, sus gustos e intereses, así como promover que esa identidad seleccionada sea respetada social e institucionalmente. El derecho a la no discriminación se refiere al respeto y a la garantía de los derechos de todas las personas menores de edad sin distinción alguna. Por consiguiente, las niñeces y adolescencias con identidades de género diversas deben gozar de los mismos derechos de las personas binarias.
A nivel nacional, el Código de la Niñez y Adolescencia establece, en el artículo 4, la obligación del Estado costarricense de garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad. Los artículos 23 y 24 de este mismo cuerpo legal se refieren a la protección integral y el derecho a la identidad que esta población puede gozar, como titulares de derechos al igual que las personas adultas. En Costa Rica, las leyes y políticas públicas sobre género y diversidad sexual han experimentado avances significativos en los últimos años. Uno de los avances más relevantes es la legalización del matrimonio igualitario en el año 2020, el cual marcó un avance significativo en materia de derechos humanos, al reconocer a las parejas
del mismo sexo los mismos derechos y deberes de las parejas heterosexuales.
Otro avance significativo es la opinión consultiva OC-24/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, referente al derecho de las personas de cambiar su nombre y género en documentos oficiales, lo que permitió aprobar en el año 2018 la Directriz N.º 015-P, dirigida al sector público, con el fin de regular la adecuación de trámites y documentos al reconocimiento del derecho a la identidad sexual y de género de las personas.
Es importante destacar que la opinión consultiva OC-24/17 señala que las niñas y los niños son titulares de los mismos derechos de las personas adultas, incluyendo el derecho a la identidad, el cual debe ser entendido conforme a las medidas de protección especial que se dispongan a nivel interno, de conformidad con el artículo 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos, las cuales deben diseñarse necesariamente en concordancia con los principios del interés superior del niño y de la niña, el de la autonomía progresiva, a escucharles y a que se tome en cuenta su opinión en todo procedimiento que les afecte, de respeto al derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo, así como al principio de no discriminación.
Pese a estos logros, Costa Rica no cuenta con una ley que regule específicamente el reconocimiento legal de las identidades de género no binarias de las niñeces y adolescencias, dejando en vulnerabilidad legal a esta población, que también ve vulnerados otros derechos fundamentales como el derecho a la educación, a la salud,
entre otros.
Según el informe de Costa Rica sobre derechos humanos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex (LGBTI) (2014), presentado ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, el acoso escolar por orientación sexual o identidad de género, es un problema serio que vulnera el derecho a la educación de esta población, e insta al Estado Costarricense a generar estrategias y políticas eficaces para eliminar el acoso escolar y garantizar el derecho a la educación de las personas LGBTI en un ambiente libre de discriminación.
En atención a la anterior recomendación, el Ministerio de Educación Pública (MEP) desarrolló, en el año 2018, el Protocolo de Atención del Bullying contra población LGBT inserta en los centros educativos; no obstante, el 29 de enero de 2025 el protocolo, al igual que el Programa de Estudio de Afectividad y Sexualidad Integral, fueron eliminados por las autoridades del Ministerio de Educación Pública, argumentando la necesidad de realizar una renovación de la política educativa (MEP, 2025). Estas acciones han sido fuertemente criticadas por diversas organizaciones estatales y sociales, que advierten de un retroceso en materia de derechos humanos y, especialmente, de violaciones a los derechos de las niñeces y adolescencias.
El IX Informe del Estado de los Derechos de la Niñez y Adolescencia (EDNA,2019) señala que hay un resurgimiento de corrientes conservadoras en el país que impiden a las personas adolescentes ejercer el derecho a la educación sexual y reproductiva, y que este sería un gran componente para posibilitar el reconocimiento de la diversidad sexual. El informe aboga por un cambio cultural que permita reconocerles a las niñeces y adolescencias LGTBQ+ sus derechos, específicamente sus derechos sexuales y reproductivos, el derecho a la identidad y el derecho a la afectividad.
Asimismo, el 23 de junio de 2023, la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa presentó el proyecto de Ley de Reconocimiento de las Identidades Trans, No Binarias, de Género Diverso e Intersex (Expediente N.º 23.809), en donde se reconoce el derecho de las niñeces y adolescencias a la identidad de género. Sin embargo, el proyecto fue rechazado por la oposición política y por la presión que ejercen grupos conservadores en el país.
La Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2024-2036, incorpora los principios de interseccionalidad y de igualdad de género, reconociendo que las personas menores de edad pueden enfrentar diversas discriminaciones, incluyendo las basadas en la orientación sexual e identidad de género. Sin embargo, el documento no define estrategias específicas para abordar las diversas problemáticas que enfrentan las personas menores de edad con identidades de género diversas.
A partir de lo antes descrito, se evidencia que la diversidad sexual en las niñeces y adolescencias en Costa Rica sigue siendo invisibilizada, no existe un reconocimiento pleno de sus derechos, prevalece una visión adultocéntrica, que desconoce la capacidad progresiva de esta población para ejercer derechos fundamentales como el derecho a la identidad. Como afirma Regueiro (2012), negar de plano, a los niños, niñas y adolescentes, un derecho que se garantiza a las personas adultas es un atentado a la igualdad y, por ende, a su contracara: la no discriminación. Además, sin el reconocimiento de la identidad de género se coartan todos los demás derechos como la educación, la salud, libre desarrollo de la personalidad, plan de vida, contención
familiar, etc.
El análisis realizado nos lleva a establecer las siguientes consideraciones:
La situación de la niñez indígena en Costa Rica refleja una exclusión estructural histórica que se mantiene vigente, como lo evidencia la exclusión explícita de esta población en la propuesta de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2024-2036. A pesar del marco jurídico nacional e internacional que respalda los derechos de la infancia, la falta de una atención diferenciada y contextualizada para esta población, en políticas públicas y programas sociales, constituye una forma de discriminación institucionalizada que reproduce y profundiza las condiciones de vulnerabilidad. Este es un aspecto que debe ser considerado por las diferentes autoridades y, por ende, tomado en consideración (con carácter de obligatoriedad) para toda propuesta que se haga en materia de derechos de niñez en el país.
Respecto al trabajo infantil, el caso de Costa Rica ilustra cómo un enfoque de construcción de política de largo plazo puede ser efectivo para reducir el trabajo infantil, aun frente a desafíos como la pandemia. Sin embargo, el esfuerzo por erradicar esta práctica es continuo y enfrenta retos relacionados con la articulación entre sectores y la necesidad de mayor involucramiento del sector privado, así como la disponibilidad presupuestaria, y la articulación interinstitucional.
Para efecto de niñeces y adolescencias migrantes y refugiados, en general las medidas tomadas por las instituciones públicas del país en el contexto de la pandemia, relacionadas con los migrantes, daban por sentado a la población de niñeces y adolescencias, es decir, los incluían como medidas a escala familiar. No obstante, fue fundamental para el acceso a la educación de las niñeces y adolescencias migrantes y el proceso de refugio, la aprobación de la resolución NºDJUR-0019-01-2021-JM para que esta población accediera a su derecho a la educación durante su proceso de identificación.
Además, a pesar de que Costa Rica realizó varias acciones que de manera directa o indirecta protegían y promovían los derechos de las niñeces y adolescencias migrantes durante la pandemia del COVID-19, como la seguridad sanitaria, el acceso a los derechos como la educación y agilización de trámites migratorios, también el país y sus instituciones enfrentaron desafíos en la aplicación de esas medidas, puesto que hubo denuncias de parte de ONG que trabajan con población migrante, de que en algunas zonas del país no se acataron dichas medidas dispuestas por las autoridades ante sesgos xenofóbicos de parte de las personas funcionarias que debían emitir los servicios dispuestos por las autoridades durante la pandemia.
Finalmente, en lo referente a los derechos de las niñeces y adolescencias LGBTQ+, el país evidencia la ausencia de leyes y políticas públicas específicas, que protejan y garanticen los derechos fundamentales de esta población, por lo que se exponen a barreras para acceder a la educación, a la salud, a la justicia y a otros derechos fundamentales para una vida digna. Si bien las leyes no tienen un fin en sí mismas, sí tienen un efecto pedagógico que legitima valores, en este caso el valor de la diversidad sexual y el respeto por los derechos humanos de todas las personas sin
distinción alguna.
Entre las recomendaciones que emanan del desarrollo de esta investigación se encuentran las siguientes:
Es necesario visibilizar las problemáticas de los niños, niñas y adolescentes indígenas. También, el gobierno debe tomar acciones para priorizar las necesidades de este grupo poblacional, históricamente abandonado. Asimismo, ante la escasa investigación en torno a este grupo poblacional, es imperativo que los entes responsables realicen investigaciones en torno a las necesidades de niñeces y adolescencias indígenas y generar normativas para el buen cumplimiento de las acciones afirmativas que emanen de estas mismas normativas.
Con respecto a las niñeces y adolescencias y el trabajo infantil, la investigación demuestra que, en torno a este grupo poblacional, el país emite la normativa más completa, por lo que se requieren acciones más contundentes para combatir el problema, por ejemplo, generar acciones conjuntas entre el sector público y el privado para eliminar el trabajo infantil. Además, es necesario actualizar los datos de trabajo infantil en el país, especialmente en el contexto de la postpandemia, puesto que no hay claridad de los datos acerca del trabajo infantil durante el apagón y la crisis educativa. En cuanto a niñeces y adolescencias migrantes, el estudio confirma que fue posible durante la pandemia del COVID-19, agilizar los trámites migratorios para las niñeces migrantes en materia de salud y educación, por lo cual es posible también en la postpandemia que el Estado costarricense se comprometa a mantener con rigor el derecho al acceso a la educación y la salud de niños, niñas y adolescentes migrantes. También, es vital que se mantenga un compromiso constante con la capacitación de personas funcionarias públicas, personas docentes y el estudiantado que permita
combatir la xenofobia en las aulas y en oficinas migratorias.
En lo que concierne a las niñeces y adolescencias LGBTQ+, es urgente el reconocimiento de la titularidad de sus derechos por parte del Estado y de la sociedad en general. Para ello, es necesario trascender los derechos humanos desde un enfoque jurídico y apostar a una educación de derechos humanos en cultura, a fin de cuestionar e identificar prejuicios, estereotipos y prácticas que perpetúan la exclusión y maltrato de esta población.
Por último, un futuro trabajo de investigación basado en este estado de la situación normativa de niñeces y adolescencias en pandemia y postpandemia, podría ser la revisión teórica y analítica en torno a este corpus normativo identificado y descrito en la presente investigación.
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